应急管理体系是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。为推进我市应急管理体系和能力现代化，根据《湖北省应急体系“十四五”规划》《仙桃市国民经济和社会发展第十四个五年规划和为二〇三五年远景目标纲要》等要求，结合我市实际，制定本规划。规划期限2021－2025年。

一、现状与形势

（一）取得的成效

“十三五”期间，全市各地各部门认真贯彻落实习近平总书记关于应急管理重要指示批示、重要论述和视察湖北重要讲话精神，全面落实党中央国务院、省委、省政府、市委、市政府决策部署，坚决防范化解重大安全风险，及时应对各类灾害事故，较好地完成了全市应急管理领域“十三五”相关规划提出的主要指标任务，实现了应急管理事业改革发展良好开局。

1．“大应急”组织体系初步形成。机构体制改革后，组建市应急管理局，将原市安全生产监督管理局的职责、市政府办公室的应急管理职责、市公安局的消防管理职责、市民政局的救灾职责，相关部门的地质灾害防治、水旱灾害防治、森林防火和应急救援的相关职责，以及防汛抗旱、防灾、减灾、抗震救灾、森林防火指挥部的职责整合，作为市政府组成部门。调整市应急管理委员会，建立市应急委与市级各专项应急指挥机构工作机制。成立由市应急管理局牵头的自然灾害和安全生产领域应急管理工作组，指导协调自然灾害和安全生产领域各专项应急指挥机构，实施统一领导和指挥。

2．应急管理能力稳步提升。建立了全天候值班备勤、监测预警、应急会商、应急演练等多项制度。准确把握“统”与“分”、“防”与“救”，厘清部门职责，加强整体统筹，探索建立了信息共享、监测预警、军地联动、会商研判等运行机制。先后组织了危险化学品事故、消防安全火灾事故、防汛综合应急演练应急救援演练，锻炼提升了应急队伍的快速反应和救援能力。

3．安全生产形势稳中向好。“十三五”期间，全市共发生生产安全事故648起，死亡657人，直接经济损失4.53亿元；发生较大事故3起，死亡12人；没有发生重大事故。2020年全市亿元GDP事故死亡率、生产安全事故起数、生产安全死亡人数较“十二五”末（2015年）分别下降36％、32.07％、57.02％。除2020年死亡人数上升外，2016年至2018年连续三年没有发生较大事故，2016年至2019年连续四年，其他各项指标持续下降。全市营运车辆万车死亡率为166.67％，累计降幅11.81％。“十三五”期间，在省政府安委会对市级安全生产年度考核中，我市2016年至2019年连续四年获优秀等次。

4．防灾减灾救灾成效明显。机构改革以来，全市坚持常态减灾和应急救灾相结合，成功应对了数十次强降雨，尤其是2020年强降雨，市委、市政府精准指挥，科学调度，确保了汉江、东荆河大堤的安全和市内中小河流的防洪安全，确保了人民群众生命和财产安全，取得抗洪救灾全面胜利。“十三五”期间，没有发生森林火灾、地质灾害事故。全市建成17个省级（其中国家级9个）综合减灾示范社区（村），建立应急避难场所2个。

（二）问题和挑战

当前和今后一个时期，我国发展进入各种风险挑战不断积累甚至集中显露时期，应急管理体系建设处于开拓新局关键期、重塑提升创业期、风险防控攻坚期。我市应急管理体系建设起步晚、基础弱、底子薄，防范化解重大安全风险、有效应对各类灾害事故仍然面临诸多挑战。

1．灾害事故形势严峻复杂。安全生产形势虽然总体平稳，但仍复杂多变。“十三五”期间，全市共发生生产安全事故648起，死亡657人，直接经济损失4.53亿元；发生较大事故3起，死亡12人，其中道路交通运输事故、建筑施工事故尤其突出。自然灾害防治压力大，每年造成直接经济损失超过1.5亿多元，“十三五”期间平均每4.5年发生一次大洪水。灾害事故总体严峻复杂的局面尚未从根本上扭转。

2．风险交织叠加演化概率加大。城市化快速发展、人口产业高度集聚导致安全风险不断累积，工业化进程加快、新技术广泛应用导致风险的不可预测性和不确定性增强，信息化加速、万物互联导致系统性风险极易形成并快速传导，农村基础设施薄弱、新生事故监管不到位导致隐患风险大量存在。极端天气气候事件及其次生衍生灾害呈增加趋势。无人机、玻璃设施、城市民宿、水上游乐设施等新业态大量涌现，新的风险因素明显增多。因救援处置不当、舆情应对不当，多种风险耦合叠加可能引发社会风险，稍有不慎极易扩展至全域性风险，引发“黑天鹅”“灰犀牛”事件。

3．应急体制机制有待健全完善。“三委三部”（仙桃市突发事件应急管理委员会、仙桃市安全生产委员会、仙桃市减灾委员会、仙桃市防汛指挥部、仙桃市抗震救灾指挥部、仙桃市森林防灭火指挥部）整体联动机制尚未建立，成员单位职责有待进一步厘清，其办公室牵头抓总、综合协调职能有待加强。上下机构设置不完全对应，指挥协调难度大。乡镇（街道）应急力量不足、能力不够、防控能力弱、保障不到位的问题突出。应急管理部门间联动机制虽已初步建立，但“统”与“分”、“防”与“救”的职责分工仍不完全清晰，部门联动、条块结合、区域联动等机制运转还不顺畅。

4．抵御重大风险能力亟待提升。地方专业救援队伍和社会救援队伍普遍存在数量不足、能力不够、运行困难等问题。除灭火装备外，其他灾害事故应急救援装备不足不优，尤其是普遍缺乏复杂环境下应急救援“硬核”装备。应急物资储备体系存在资金保障不足、供应渠道有限、储备品种单一、储备设施缺乏等问题。信息技术与应急管理业务融合程度低，全域覆盖的感知网络建设刚刚起步，空天地一体化的应急指挥网络还不健全。

（三）发展的机遇

“十四五”时期是全面建成小康社会之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，也是谱写新时代高质量发展新篇章的关键五年。进入新发展阶段，我市处于战略机遇叠加期、政策红利释放器、发展布局优化期、蓄积势能迸发期、应急管理事业迎来新的发展机遇。

1．党委政府高度重视为应急事业发展提供了坚强保障。以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想，把应急管理体系和能力建设摆在前所未有的高度。党的十九届五中全会首次把统筹发展和安全纳入“十四五”时期我国经济社会发展指导思想。2020年，市委常委会、市政府常务会多次专题研究应急管理工作，市委、市政府主要领导多次就应急管理工作作出重要指示批示，并将应急体系建设纳入市政府重点专项规划。《仙桃市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标》对应急管理工作专门作出部署，为全市应急管理事业发展提供了有力的政策支撑。

2．体制机制改革的不断深化为应急管理事业发展注入了内生动力。随着应急管理体制机制的不断深入，全市应急管理领导体制、指挥体制、协同机制日趋健全，法规制度标准体系不断完善，应急管理队伍建设、作风建设、能力建设不断推进，工作效率、履职能力不断提升，“全灾种、大应急”的格局逐步形成，应急管理逐步实现从分散到集中、粗放到精细、被动到主动的历史性改革，安全风险防控、综合防灾减灾、应急救援工作将更加精准高效。

3．抗击新冠肺炎疫情的成功实践为应急体系建设凝聚了社会共识。抗击新冠肺炎疫情的胜利，彰显了中国共产党领导和中国特色社会主义制度的显著优势，凸显了基层党组织在应对突发事件中的战斗堡垒作用，体现了应用先进技术、专家队伍提升防治效能的科技人才支撑作用，全社会对应急管理重要性的认识不断提升、行动更加自觉，在加快构建应急管理体系、提升应急管理能力等方面形成了共识、汇聚了合力。

4．创新驱动发展战略的实施为应急管理事业跨越式发展提供了有力支撑。数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化，不断提高决策科学性和服务效率。创新驱动对于形成高度智能、自我净化、共享众创的应急管理科技支撑新生态，实现应急管理全面感知、动态监测、智能预警、扁平指挥、快速处置、精准监管、人性化服务等，将会发挥越来越大的作用。

二、总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，贯彻落实习近平总书记关于应急管理重要指示批示、重要论述和视察湖北重要讲话精神，全面落实党中央国务院、省委、省政府、市委、市政府重大决策部署，做到“两个维护”、胸怀“两个大局”，强化“两个根本”，坚持“两个至上”，统筹发展和安全，打造一个“大应急”格局，构建纵向、横向两个维度的运行支撑，聚焦安全生产、防灾减灾救灾、应急救援三大板块，提高防范化解重大风险、防灾减灾救灾、灾害事故应急处置、城乡基层应急能力四大能力，健全应急指挥、应急管理法治、人才科技支撑、应急物资保障、共建共治共享体系五大体系，加快推进应急管理体系和能力现代化、坚决防范化解重大安全风险，全力维护人民群众生命财产安全和社会稳定，为推动仙桃高质量发展和建设现代化强市营造安全稳定的社会环境。

（二）基本原则

1．坚持党的领导。充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，把党的政治优势、组织优势和社会主义集中力量办大事的制度优势转化为应急管理事业发展的根本保障和强大动力。

2．坚持以人为本。牢固树立以人民为中心的发展思想，始终把保护人民群众生命财产安全作为首要目标，始终做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，为民造福、保民平安，不断提高防灾、减灾、抗灾、救灾能力，促进人与自然和谐发展。

3．坚持预防为主。健全风险防范化解机制，注重关口前移，强化风险源头管控，严格灾害事故风险评估、隐患排查和监测预警，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前。

4．坚持科技创新。充分运用云计算、移动互联网、大数据、物联网、人工智能等现代信息技术，依靠科技提高应急管理的科学化、专业化、智能化、精细化水平，为构建与现代化强市相适应的现代应急体系提供有力支撑。

5．坚持依法治理。运用法治思维和法治方式，完善应急管理领域法规和标准体系，依法履行应急管理职责，深入推进严格执法、公正司法、全民守法，加快应急管理工作法治化、规范化、制度化的步伐。

6．坚持社会共治。把群众观点和群众路线贯穿应急工作始终，更加注重群防群治和发挥市场机制作用，大力弘扬应急文化，加大宣传和培训力度，不断提高全民安全素养，打造应急体系共建共治共享的社会治理格局。

（三）主要目标

到2025年，应急管理体系和能力现代化建设取得突破性进展，“全灾种、大应急”格局基本建立且运行良好，形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的特色应急管理体制，基本建成统一领导、权责一致、权威高效的应急能力体系，防范化解重大风险体制不断健全，安全生产、综合防灾减灾形势趋稳向好，生产安全事故总量持续下降，自然灾害防御水平明显提升，全社会防范应对处置灾害事故的能力显著增强。

1．应急管理体制机制更加完善。领导体制、指挥体制、职能配置、机构设置更趋合理，协调更加顺畅，应急管理队伍能力建设取得积极进展，应急管理机构基础设施、装备条件大幅改善，工作效率、履职能力全面提升。乡镇（街道）应急管理能力标准化建设和行政村（社区）应急服务站（点）建设基本实现全覆盖。

2．灾害事故防控能力全面提升。安全风险分级管控与隐患 排查治理双重预防机制进一步完善，多灾种和灾害链综合监测、 风险早期感知识别和预报预警能力显著增强，城乡基础设施防灾 能力、重点行业领域安全生产水平大幅提升，杜绝和减少危险化学品、建筑施工、交通安全事故发生。

3．应急处置能力显著增强。建成市级综合应急指挥平台，综合救援、专业救援、航空救援力量布局更加合理，应急 救援效能显著提升，应急预案、应急通信、应急装备、应急物资、紧急运输等方面保障能力全面加强。

4．应急要素资源配置更加优化。科技资源、人才资源、信 息资源、产业资源配置更加优化，应急管理科技和信息化水平明 显提高。

5．共建共治共享体系更加健全。全社会安全文明程度明显 提升，社会公众应急意识和自救互救能力显著提高，社会治理精 准化水平持续提升，规范有序、充满活力的社会应急力量发展环 境进一步优化，共商共建共治共享格局基本形成。

三、主要任务

（一）深化体制机制改革，建立健全应急指挥体系。

1．完善应急管理体制。全面加强应急管理系统党的领导。推动应急管理部门全面实行准军事化管理和双重领导、地方为主的管理体制。出台全市应急管理事业改革发展实施意见，营造内和外顺的履职环境。

2．健全应急指挥体系。成立（调整）突发事件应急委员会，强化应急委对突发事件的统一领导、统一指挥，充分发挥应急管理部门的综合优势和各相关部门的专业优势，衔接好“防”和“救”的责任链条。加快构建统一指挥、权威高效、反应灵敏的应急指挥体系。

3．优化协同联动机制。建立完善“三委三部”和应急委各突发事件专项应急指挥部的运行机制和议事规则，健全“平急结合”（平时服务、灾时应急）的应急联动机制，明确常态应急管理与非常态应急响应相互转换的条件、方式、程序并加强演练。强化“三委三部”各办公室综合协调职能，厘清应急与水利、自然资源、林业等部门职责分工。建立健全紧急医疗救援机制。加强军地协同，完善抢险救灾的机制和程序，落实点对点热线电话、5G视频、传真等通联手段，健全灾情共享、联席会议、力量对接、联合保障机制，推动军地应急力量、训练场地、物资器材等资源共享，常态开展军地联演联训，提升军地联合应急救援水平。

（二）加强应急普法建设，健全应急管理法治体系。

4．加强应急普法建设。建立应急管理常态化普法教育机制，广泛开展“八五”普法等丰富多样的普法活动，加大典型案例普法宣传，提升公众法律意识。逐步推进将应急管理行政决策纳入法治化轨道，提高依法行政水平。

5．加强应急预案管理。根据科学、实用、简明、可操作的原则，加快制修订各级政府总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案，加强相关预案之间的有效衔接和企业应急预案备案管理。推行应急预案卡片化、模板化、清单化。完善应急预案全流程管理机制，充分运用应急预案数字化管理平台，加强应急预案分级分类动态管理。加强预案演练和评估，市级专项应急预案、部门应急预案至少每3年进行一次应急演练，建立定期评估制度，分析评价预案内容的针对性、实用性和可操作性，实现应急预案的动态优化和科学规范管理。

6．严格安全生产执法。严格实施执法人员凡进必考、入职培训、持证上岗和定期轮训制度。深化“双随机、一公开”执法检查，健全完善分级分类差异化执法机制，突出重点行业领域、重点地区和重点企业开展“全覆盖”执法检查，建立重点行业企业“一企一监管主体”和交叉执法模式。推进“互联网＋执法”模式，实现线上执法、远程执法。落实行政执法“三项制度”，规范执法行为。健全安全生产执法违法违纪线索移交制度。深入贯彻实施《刑法》修正案（十一）和新修订的《安全生产法》，建立健全行政执法与刑事司法衔接工作常态化协作机制。深化应急管理领域“放管服”改革，政务服务事项办理承诺时限由原法定时限压减78％以上。

（三）集聚创新发展要素，完善人才科技支撑体系。

7．提升应急管理信息化水平。逐步建设完善监测预警、监管执法、应急指挥救援、决策分析辅助、政务管理等业务应用体系，提升业务信息系统智能化水平，实现业务数字化、应用网络化、流程规范化、决策智能化，有力支撑常态、非常态下的事前、事中、事后全过程应急管理。实现多层次、多维度的安全防控，保障全市应急管理网络和信息系统安全、稳定、高效、可靠运行。

8．加强应急人才培养。加强应急管理智库建设，建立应急管理专家咨询委员会。实施高危行业领域安全技能提升培训行动，“十四五”期间完成“三项岗位”人员培训1.5万人次。支持在高危企业集中的地区新建1家具有辐射引领作用的高水平安全生产技能实训基地。

（四）强化采供储运管理，健全应急物资保障体系。

9．强化应急物资采购供应保障。制定应急物资年度采购计划，规范应急物资常态化采购的流程、标准和条件。建立突发事件应急物资紧急采购制度，开辟紧急采购“绿色通道”遴选一批综合实力强、经营管理规范、信誉良好的企业纳入紧急采购目录。建立集中调度生产机制，统一组织原材料供应，保障产品质量标准。

10．加强应急物资储备管理。编制应急物资保障体系规划，制定应急物资管理办法、应急物资目录、应急物资储备标准和仓储设施建设标准。实行实物储备、协议储备、产能储备相结合的应急物资储备模式，重点加强生活保障类、抢险救援类、特殊稀缺类应急物资储备。满足本行政区域一场自然灾害救助Ⅱ级响应的应急物资保障需求。健全各级应急物资专项资金保障机制，应急物资保障预算列入本级财政预算覆盖率达到100％。完善应急物资捐赠、调拨、使用机制，规范应急物资捐赠管理。制定乡镇（街道）、村（社区）、家庭等应急物资储备建议清单，提高应急物资社会储备能力。

（五）加强安全生产管理，提高防范化解重大风险能力。

11．压实安全生产责任。落实党政领导责任。严格实行党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责。地方各级党委和政府主要负责人同为安全生产第一责任人，分管领导负责所分管部门和行业的安全生产工作。将安全生产、消防安全、森林防灭火、防灾减灾抗灾救灾等纳入地方党政领导班子政绩考核内容。编制安全生产权力和责任清单，明确责任主体，健全权责匹配的问责机制。明确专委会和部门监管责任。坚持“三管三必须”，健全安委会统筹抓总、专委会分线协调的工作机制，明确综合监管和行业监管的职责界限，修订完善安全生产专业委员会工作规范，健全定期通报、督办考核等工作制度。压实企业主体责任。健全并落实企业全员全岗位全过程安全生产责任制，企业法定代表人、实际控制人、主要负责人同为安全生产第一责任人，落实安全总监配备及安全管理机构设置、安全管理人员培训等相关规定，推进安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制建设，全面夯实企业安全生产基础。完善安全生产标准化创建奖惩措施，推动企业安全生产标准化提档升级。开展以安全化管控为重点的新一轮技术改造，推进“机械化换人、自动化减人、智能化无人”在化工等重点行业开展“本质安全示范企业”评定工作。综合运用行刑衔接、约谈、曝光等措施，严厉打击安全生产非法违法行为。严格责任追究。健全灾害事故直报制度，严肃追究瞒报、谎报、漏报、迟报责任。严格按照“四不放过”原则开展事故调查，加强对未遂事故和非亡人事故的调查分析，严防小风险酿成大事故。定期开展较大以上事故调查处理情况“回头看”。

12．加强安全风险源头管控。严格建设项目安全设施“三同时”审查，优化高危行业领域建设项目安全联合审批机制，健全重大项目决策安全风险评估与论证机制。建立区域安全风险数据库并动态更新，明确区域安全风险和等级，实行差异化管控。企业、单位开展常态化安全风险辨识，科学评定风险等级，公告警示和有效管控安全风险，实行隐患自查自改自报。“十四五”末，在役化工企业安全设计诊断复核率达到100％。针对隐患排查治理不彻底、同类隐患反复出现等问题开展隐患溯源。

13．强化安全风险智能监测。扩大危险化学品、烟花爆竹、工贸等领域重点监管企业感知数据采集试点建设范围，实现高危企业感知数据和分级告警数据全部接入。推进企业、化工园区、监管部门信息共享、上下联动的信息化监管平台和安全风险动态监测预警系统建设，实现对危险化学品生产、贮存、运输、使用、经营、废弃处置等各环节的全链条监控。

14．提升城市安全韧性。开展安全风险辨识评估，实施风险分级分类管控。推进海绵城市建设，增强防洪排涝功能。加强短临预警预报，健全高效应急联动机制，防御极端暴雨。加强基础设施建设、运营过程中的风险评估和安全监管，加强危险化学品、涉氨制冷、有限空间、城镇燃气、大型特种设备等重点行业领域和下穿道、桥梁、易积水路段等交通重点部位安全风险管控和隐患排查治理，加强堆场、基坑、边坡、地下空间等周边工程安全监测监控。开展深基坑、高支模、建筑起重机械等危险性较大的工程专项治理。对高层楼字、地下空间、高风险作业场所、人员密集场所、大型群众性活动开展安全风险评估，建立大客流监测预警和应急管控处置机制。

15．深化安全生产专项整治。深入开展安全生产专项整治，推进危险化学品、消防、综合交通、城市建设、工业园区、危险废物、烟花爆竹、特种设备、城镇燃气、校园安全、旅游安全等重点行业领域安全整治。大力抓好长江大保护，开展沿江化工企业“关改搬转治绿”整治。加强安全生